Kapitola 4. - FK ve veřejné správě
Finanční kontrola ve veřejné správě
Kontrola prováděná podle zvláštních právních předpisů je finanční kontrolou tehdy (ve smyslu zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění zákona č. 123/2003 Sb.a prováděcí vyhláškyč. 416/2004 Sb.v platném znění, pokud kontrolní vztahy, upravené těmito zvláštními právními předpisy, náleží do věcné působnosti zákona s ohledem na vymezení prvků zákona, jako je předmět finanční kontroly, hlavní cíle finanční kontroly a zásady finanční kontroly
pise.cz/FCKeditor/editor/fckeditor.html?InstanceName=FCKeditor1&Toolbar=Default#_ftn2" name="_ftnref2">[2].
Aby skutečně šlo o výkon finanční kontroly, musí zvláštní právní předpisy obsahovat právní materii identickou se zákonem o finanční kontrole[3]. Proto je nutné porovnat subjekty kontroly kterými jsou orgán veřejné správy, příjemce nebo žadatel veřejné finanční podpory (podle ustanovení § 2 zákona o finanční kontrole – Vymezení pojmů), dále předmět kontroly (podle ustanovení § 3 zákona o finanční kontrole – Finanční kontrola) a cíl kontroly (podle ustanovení § 4 zákona o finanční kontrole – Hlavní cíle finanční kontroly).
Finanční kontrolou podle zvláštních právních předpisů, které upravují materii věcně identickou se zákonem o finanční kontrole, je například kontrola upravená podle ustanovení § 48 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, kontrola upravená podle ustanovení § 39 a 43 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, podle ustanovení § 15 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, a podle ustanovení § 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, podle ustanovení § 9a zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, podle ustanovení § 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů, podle ustanovení § 9 zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, ve znění pozdějších předpisů, podle ustanovení § 15 zákona č. 96/1993 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření, ve znění pozdějších předpisů, podle ustanovení § 7 zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, ustanovení § 7a zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů, podle ustanovení – § 7 odst. 6, § 10 odst. 5, § 16 odst. 1, § 19 odst. 1. zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje.
Do působnosti zákona náleží též kontrola prováděná ministerstvy z titulu zakladatele státního podniku podle § 15 zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, dále kontrola dodržování povinností stanovených právními předpisy a vnitřními předpisy při hospodaření s majetkem státu prováděná podle § 48 až 50 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích, u Pozemkového fondu ČR.
Z působnosti zákona je vyloučena kontrola vykonávaná Nejvyšším kontrolním úřadem podle zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, přezkoumávání hospodaření obcí, krajů a hlavního města Prahy[4], kontrola akciových společností a obecně prospěšných společností, k nimž plní funkci zakladatele stát, kontrola obchodních společností (akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným) a obecně prospěšných společností, k nimž plní funkci zakladatele územní samosprávný celek.
V takových případech, kdy stát nebo územní samosprávný celek vloží své prostředky jako majetkovou účast do obchodních společností a obecně prospěšných společností, může uplatňovat kontrolní činnost pouze prostřednictvím účasti svých zástupců v orgánech společnosti podle zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů a zákona o obecně prospěšných společnostech.
Pokud však jsou tyto právnické osoby v postavení žadatele nebo příjemce veřejné finanční podpory, postupuje se podle zákona o finanční kontrole (veřejnoprávní kontrola – hlava I Působnost kontrolních orgánů v části druhé zákona).
V ustanovení § 2 zákona jsou vymezeny pojmy, které jsou zákonem používány. Podle mého názoru je nutné se pojmy a jejich obsahem zvláště zabývat, aby nedocházelo k nedorozuměním při aplikaci zákona[5]. V praxi se totiž u některých organizací objevovaly názory, že nejsou subjekty zákona a tudíž nemusí, podle tohoto zákona, finanční kontroly provádět. A protože ještě rok po účinnosti zákona neexistovala jednotná metodika pro výkon finanční kontroly, směřovaná k těm subjektům, které výkon finanční kontroly měly provádět, finanční kontroly se prováděly neúčelně a často i chybně bez žádoucího efektu pro organizaci.
Nepřipravenost mnohých subjektů pro správnou aplikaci zákona a tím i účelného, nikoliv účelového, provádění finanční kontroly vedly obecně k tomu, že se nevyvinuly řádně systémy finančních kontrol, které by splnily žádoucí účel.
Z toho vyplývá i správné používání terminologie, kterou zákon používá a která se musí používat i ve výstupech kontrolních subjektů (protokolech), které kontrolu provádějí. Používání této terminologie je také nutné vzhledem ke sjednocení pojmů v Evropské unii.
Ustanovení § 2 písm. a) zákona definuje pojem "orgánu veřejné správy". Zákon tímto pojmem rozumí organizační složky státu, které jsou účetními jednotkami ve smyslu § 3 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a podle ustanovení § 1 odst. 2 a následujícími zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů.
Podle ustanovení § 3 zákona č. 219/2000 Sb. jsou organizačními složkami státu ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády České republiky, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky a jiná zařízení, o kterých to stanoví zvláštní právní předpis anebo tento zákon obdobné postavení jako organizační složka státu má Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu.
Pro účely zákona se za orgán veřejné správy také považuje územní samosprávný celek, kterým je obec jako základní územní samosprávný celek, kraj jako vyšší územní samosprávný celek a hlavní město Praha, které má zvláštní postavení mezi územními samosprávnými celky, jelikož má dle ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, postavení hlavního města České republiky, kraje a obce.
"Orgány veřejné správy" ve smyslu zákona o finanční kontrole nejsou orgány, organizační složky ani příspěvkové organizace těchto územních samosprávných celků. Příspěvkové organizace územních samosprávných celků nelze pokládat za orgány veřejné správy (konkrétně je nelze pokládat za jiné právnické osoby zřízené k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem).
"Příspěvkové organizace" jsou právnické osoby zřízené na základě zvláštního právního předpisu, kterým je zákon o obcích, v § 84 (zastupitelstvu je vyhrazeno zřizovat a rušit příspěvkové organizace obce), zákon o krajích – v ustanovení § 35 (zastupitelstvu je vyhrazeno zřizovat a rušit příspěvkové organizace kraje), malá rozpočtová pravidla – v § 23 odst. 1 (územní samosprávný celek může ve své pravomoci k plnění svých úkolů, zejména k hospodářskému využívání svého majetku a k zabezpečení veřejně prospěšných činností zřizovat příspěvkové organizace jako právnické osoby, které zpravidla ve své činnosti nevytvářejí zisk), dále § 27 a násl. malých rozpočtových pravidel.
Za právnické osoby zřízené zákonem k plnění úkolů veřejné správy se pro účely zákona rozumějí nestátní veřejnoprávní subjekty (instituce) sui generis, například Všeobecná zdravotní pojišťovna a Česká konsolidační agentura.
Orgánem veřejné správy však nejsou zaměstnanecké pojišťovny ve smyslu zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů, jelikož jsou zřízeny na základě zvláštního právního předpisu.
"Ostatními státními organizacemi" jsou ve smyslu ustanovení § 54 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, zejména státní příspěvkové organizace zřízené, popřípadě řízené ústředními orgány, okresními úřady a státní fondy.
Pojmy "kontrolní orgán a kontrolovaná osoba" jsou užívány ve veřejnosprávní kontrole v části druhé zákona a ve finanční kontrole podle mezinárodních smluv v části třetí zákona. Tato terminologie je zákonem užívána z důvodu jejího sjednocení s terminologií užívanou v zákoně o státní kontrole, podle kterého se postupuje při výkonu veřejnosprávní kontroly na místě, pokud zákon nestanoví jinak. Jinak stanoví v ustanoveních hlavy II. Procesní pravidla části druhé zákona.
"Kontrolním orgánem" se rozumí orgán veřejné správy, nikoliv kontrolní útvar tohoto orgánu.
"Vedoucím orgánu veřejné správy" je obecně statutární orgán ve smyslu ustanovení § 20 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů. Znamená osobu nebo orgán oprávněný jednat jménem státu, územního samosprávného celku nebo jiné právnické osoby vymezené jako orgán veřejné správy.
Konkrétně je upraven vedoucí orgánu veřejné správy v kraji, kdy se jím rozumí ředitel krajského úřadu. V obci je jím starosta obce (ve městě starosta města, ve statutárním městě primátor). V hlavním městě Praze se za vedoucího orgánu veřejné správy považuje ředitel magistrátu hlavního města Prahy.
Pod pojmem "osoba povinná spolupůsobit při výkonu finanční kontroly" zákon rozumí právnickou nebo fyzickou osobu (dodavatele služeb nebo zboží), u kterého se ověřují obchodní dokumentace a doklady spojené s aktivitami kontrolovaných osob financovanými z veřejných výdajů nebo z veřejné finanční podpory. Při kontrole u této osoby se použijí procesní pravidla přiměřeně (§ 13 odst. 3 a 4 zákona). Důvodem pro zavedení tohoto pojmu do zákona (a to na základě požadavku Evropských společenství z důvodu zabránění zneužití poskytovaných veřejných prostředků) bylo umožnit kontrolnímu orgánu komplexně ověřit schválený účel a správnost použití těchto prostředků.
Pojem "Veřejné prostředky" jsou pro účely zákona definovány jako:
§veřejné finance a
§věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty, které patří státu nebo jiné právnické osobě vymezené jako orgán veřejné správy (pojmosloví v souladu se zákonem o majetku, kde se majetkem státu rozumějí " věci, práva a jiné majetkové hodnoty státu, včetně autorských práv, práv k programovému vybavení (software) i práv vážících se k průmyslovému a jinému duševnímu vlastnictví".
"Jinou právnickou osobou" se v zákoně o finanční kontrole rozumí nejen právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy, ale i územní samosprávné celky a ostatní státní organizace, které jsou též právnickými osobami.
"Veřejnými financemi" se rozumějí veřejné příjmy a veřejné výdaje, které považují za veřejné finance zdaňování, ostatní veřejné příjmy a veřejné výdaje.
"Veřejnými příjmy" se rozumějí příjmy státu nebo právnických osob definovaných jako orgán veřejné správy (tj. územní samosprávný celek, jiná právnická osoba zřízena k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem). Jde tu o veřejné příjmy uvedené ve zvláštních zákonech, kterými jsou například zákon o rozpočtových pravidlech (§ 6 - Příjmy státního rozpočtu), zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 7 – Příjmy rozpočtu obce, § 8 – Příjmy rozpočtu kraje).
"Veřejnými výdaji" se rozumí výdaje vynaložené ze státního rozpočtu, z rozpočtů územních samosprávných celků, z jiných peněžních fondů státu, územního samosprávného celku nebo jiných právnických osob definovaných jako orgán veřejné správy, dále z jiných prostředků soustředěných v Národním fondu a z jiných prostředků ze zahraničí poskytnutých na základě mezinárodních smluv nebo poskytnutých k plnění úkolů veřejné správy. Veřejné výdaje jsou podobně (jako je tomu u příjmů) výdaje definované zvláštními zákony, kterými jsou například zákon o rozpočtových pravidlech (§ 7 – Výdaje státního rozpočtu), zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (§ 9 – Výdaje rozpočtu obce, § 10 – Výdaje rozpočtu kraje).
Ve sféře "veřejné finanční podpory" platí princip uplatňování stejného režimu kontroly veřejných prostředků z vlastních i zahraničních zdrojů. Ochrana těchto prostředků prostřednictvím finanční kontroly ze strany orgánů veřejné správy vyplývá z jejich zákonné odpovědnosti a odpovědnosti stanovené mezinárodními smlouvami, ke kterým se Česká republika zavázala. Tento uplatňovaný princip je zaveden v souladu s přípravou na vstup České republiky do evropských struktur, protože je součástí požadavku zavedení efektivní ochrany finančních zájmů Evropských společenství.
Obsah pojmu "veřejná finanční podpora" všaknení totožný s pojmem veřejná podpora ve smyslu zákona o veřejné podpoře, který je v tomto zákoně definován pro jiné účely.
"Poskytovatelem veřejné finanční podpory" jesubjekt, který splňuje dvě podmínky a to, že se jedná e o orgán veřejné správy ve smyslu § 2 písm. a) zákona a tento subjekt je oprávněn k poskytování veřejné finanční podpory oprávněn na základě zvláštního právního předpisu, čímž se rozumí zákon o rozpočtových pravidlech podle ustanovení §
Pojem "operace" (finanční a majetková operace) vyjadřuje v zákoně postupy při nakládání s veřejnými prostředky, které mají svůj odraz v příslušných evidencích (zejména účetní, pokladní a operativní). Operace je v této souvislosti chápána v širším pojetí - jako postup (činnost) před právním úkonem, kterým vzniká závazek nebo nárok orgánu veřejné správy, nebo také v užším pojetí – jako postup (činnost) před uskutečněním veřejných výdajů nebo jiných plnění ke splnění závazků nebo uplatnění nároků orgánuveřejné správy (postupy při výkonu předběžné kontroly podle ustanovení § 14 prováděcí vyhlášky č. 64/2002 Sb. k zákonu).
Pojmové vymezení "správnosti finanční a majetkové operace" vychází obdobně jako v zemích ES z pohledu zajišťování plnění úkolů ve veřejné správě v souladu s právními aspekty (soulad operace s právními předpisy) i ekonomickými aspekty (dosažení optimálního vztahu mezi hospodárností, účelností a efektivností operace).
"Kritéria hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti" jsou vymezeny za účelem zákona takto:
§"Hospodárností" se pro účely zákona rozumí takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů, aby docházelo k co nejnižším vynaložením těchto prostředků. Jde o kriterium hodnocené na vstupu.
§"Efektivností" se pro účely zákona rozumí takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění. Jde o kritérium, které hodnotí vztah mezi vstupem a výstupem.
§"Účelností" se rozumí pro účely zákonatakové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Jde o kritérium hodnocené na výstupu[6].
[1] Pařízková, Ivana: Kontrola, kontrola ve veřejné správě. Daně: odborný časopis pro daňové právo a praxi, Brno, 1. část. Časopis pro právní vědu a praxi, Brno. Masarykova universita, Právnická fakulta. ISSN 1210-9126,2003, vol. Roč. 11, no. 3, s. 240 – 250
[2] K tomu tamtéž ze str. 245.
[3] V praxi často dochází k mylným představám, co je předmětem a záměrem finanční kontroly a je často spojována s revizní kontrolou. Proto také výstupy z těchto kontrol (Protokoly) mají charakter revizní zprávy a nemají výstupy, jak si to vyžaduje zaměření zákona. (pozn. autora)
[4] ) viz: Zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí a Zákon č. 421/2004 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí
[5] Právě pojmy tohoto zákona osvětlují hlavní zaměření, subjekty a mechanismy finanční kontroly ve smyslu zákona o finanční kontrole. (pozn. autora)
[6] Podle zprávy vyhotovené Mezinárodním sekretariátem nejvyšších kontrolních úřadů při Rakouském účetním dvoru se s jistou mírou tolerance člení kontrolní instituce do čtyř základních typů:
1.Germánsko-skandinávská kontrola: vyznačuje se blízkým vztahem k parlamentu. Instituce této kontroly jsou organizovány jako úřad, který zpravidla nemá přikazovací oprávnění. Ze své činnosti jsou nejčastěji odpovědné parlamentu.
2.Účetní dvůr francouzského právního okruhu: jeho charakteristickým rysem je soudcovská kontrola nad účetními. Účetní dvůr rozhoduje formou soudcovského rozhodnutí o předložených účetních závěrkách.
3.Generální kontrolor anglického právního okruhu: kontrolní instituce tohoto typu jsou zásadně nezávislé na správě a mají blízký vztah k parlamentu. Úzce souvisí s anglickým právním systémem, který se výrazně liší ostatních právních skupin.