Kapitola 3. - Kontrola ve veřejné správě
Vymezení veřejné správy a samosprávy
Veřejná správa je správa, kterou vykonává svými orgány(správními úřady) stát. Rozhodnutí, popř. jiné správní akty vydané těmito orgány jsou vydávány jménem státu.
Samosprávou se naproti tomu rozumí správa vykonávaná veřejnoprávními korporacemi, jimiž jsou obcenebo kraje .
Podle Průchyje veřejná správa ve své podstatě zvláštním druhem společenského řízení a jako taková je subsystémem systému společenského řízení jako celku. Kontrola veřejné správy je nedílnou součástí řídící činnosti. Uskutečňuje se v řídících vztazích a funkcích. Její významnou funkcí mimo jiné také je, že se spolupodílí na dosahování cílů, ke kterým cílená a předmětná činnost směřuje.
Cílená činnosti státní správy v sobě zahrnuje kontrolu jako součást svého působení a je její cílená činnost je předmětem kontroly ze strany jiných subjektů.
Funkce kontroly ve veřejné správě
Funkce kontroly jsou funkce poznávací, funkce zjišťovací, porovnávací či hodnotící i funkce nápravná.
Kontrolou se zajišťuje, nakolik odpovídá existující stav tomu, co mělo býti nebo býti má, zjišťují se příčiny nesplnění příslušných povinností, ze zjištěného stavu se vyvozují závěry a stanoví se příslušná opatření.
Kontrola musí být systematická. To je předpoklad k tomu, že například nekoordinovanou a příliš častou kontrolou není narušován normální chod kontrolovaných činností a plnění uložených povinností.
Z pohledu uvedených požadavků je možno kontrolu pojmout jako preventivní nebo také předběžnou, dále kontrolu průběžnou a následnou.
Kontrola veřejné správy se vymezuje na kontrolu v širším slova smyslu a užším slova smyslu. Kontrolu v širším slova smyslu chápeme jako kontrolu, která se zaměřuje zpravidla na činnost subjektů, které nejsou podřízeny daným správním orgánům , vykonávající tzv. administrativní dozor.
Administrativní dozor představuje určitou specifickou formu kontroly, kterou provádějí příslušné správní orgány.
Takový dozor vykonává např. vodohospodářský dozor, hygienický dozor, požární dozor.
V užším slova smyslu se kontrola veřejné správy vymezuje kontrolou prováděnou taktéž správními orgány, ale v příslušných vztazích hierarchické nadřízenosti a podřízenosti, a diferencovaně zaměřenou na účelnost, hospodárnost a zákonnost.
Výše uvedené roviny kontroly veřejné správy, tedy kontroly vymezené v širším slova smyslu a užším slova smyslu , které společně představují správní kontrolu, se kontrola veřejné správy nevyčerpává. Veřejná správa jako celek je sama předmětem kontroly a to ze strany vnějších subjektů, jimiž jsou jednak příslušné orgány státu a jednak občané. V těchto případech jde o tzv. vnější kontrolu veřejné správy.
Systém kontroly veřejné správy se rozlišuje na :
a) správní kontrolu , která se dále rozlišuje na :
•kontrolu zaměřenou na činnost správních orgánů ve vztazích hiearchické nadřízenosti a podřízenosti, včetně kontroly prováděné uvnitř jednotlivých orgánů veřejné správy,
•kontrolu zaměřenou na plnění povinností subjektů správního práva stojícími mimo příslušné hierachické vztahy veřejné správy,
b) vnější kontrolu, tedy když orgány veřejné správy a jejich činnost je kontrolována jinými subjekty, než orgány veřejné správy a k jejich postaveníse pak rozlišujev daném systému :
•kontrola vykonávaná zákonodárným, resp. zastupitelskými orgány,
•kontrola vykonávaná soudy
•kontrola vykonávaná Nejvyšším kontrolním úřadem
•kontrola vykonávaná správními orgány
•kontrola vykonávaná na základě podnětů, stížností a peticí občanů.
Kontrola vykonávaná zákonodárnými orgány
Zákonodárný orgánje oprávněn v souladu se svou zákonodárnou činností kontrolovat veřejnou správu v tom nejobecnějším slova smyslu. Kontroluje činnosti vlády a i činnost jejich jednotlivých členů.
Zvláštním případem kontroly realizované z úrovně zákonodárného orgánu je kontrola orgánů obcí při výkonu samostatné působnosti obcí, která umožňuje nápravu nesprávných opatření příslušných obecních orgánů. Kontrolou vykonávanou zastupitelskými orgány se vlastně rozumí kontrola vykonávaná obecními zastupitelstvy ve vztahu k dalším orgánům obcí. Je součástí realizace samosprávně mocenských oprávnění a vztahuje se výlučně k činnosti orgánů obcí při výkonu jejich tzv. samostatné působnosti .
Kontrola vykonávaná soudy
Tato kontrola vyjadřuje ústavně zakotvené právo na soudní ochranu .. Kontrola veřejné správy vykonávaná soudy (tzv. soudní kontrola veřejné správy) je především záležitostí správního soudnictví. Platná právní úprava chápe správní soudnictví jako soudní kontrolu zákonnosti, prováděnou ve dvojím režimu. Za prvé jde o soudní kontrolu vybraných nepravomocných správních rozhodnutí a za druhé o soudní kontrolu většiny pravomocných správních rozhodnutí, tedy o tzv. soudní kontrolu založenou na generálním principu soudního přezkoumávání rozhodnutí orgánů veřejné správy a to s výjimkami. Ty spočívají v tom, že veškerá pravomocná rozhodnutí těchto orgánů, mimo rozhodnutí výslovně z toho režimu vyloučená (např. rozhodnutí orgánů vojenské správy za branné pohotovosti státu) podléhají soudnímu přezkoumání.
I kdy, jak bylo uvedeno výše, kontrola veřejné správy, vykonávaná soudy je především záležitostí správního soudnictví, v určitých případech přichází v úvahu i ústavní soudnictví. Ústavní soudje soudním orgánem ochrany ústavnosti, jehož postavení a kompetence jsou zakotveny přímo v Ústavě České republiky. Ústavní soudje specializovaný autonomní státní orgán, který není součástí soustavy obecných soudů. Jeho úkolem je zejména chránit práva vyplývající z Ústavy, Listiny základních práv a svobod a dalších ústavních zákonů České republiky. Přísluší mu i další kompetence, jako je rozhodování v některých věcech týkajících se volebního práva a posuzování souladu mezinárodních smluv s Ústavou v průběhu jejich ratifikace.
Ústavní soud rozhoduje:
•o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem
•o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo se zákonem
•o ústavní stížnosti orgánů územní samosprávy proti nezákonnému zásahu státu
•spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu
•o ústavní stížnosti právnických nebo fyzických osob proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do jím ústavně zaručených základních práv a svobod
•o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance nebo senátora
•v pochybnostech o ztrátě volitelnosti a o neslučitelnosti výkonu funkcí poslance nebo senátora podle čl. 25 Ústavy
•o ústavní žalobě Senátu proti prezidentu republiky podle čl. 65 odst. 2 Ústavy
•o návrhu prezidenta republiky na zrušení usnesení Poslanecké sněmovny a Senátu podle čl. 66 Ústavy
•o opatřeních nezbytných k provedení rozhodnutí mezinárodního soudu, které je pro ČR závazné, pokud je nelze provést jinak
•o tom, zda rozhodnutí o rozpuštění politické strany nebo jiné rozhodnutí týkající se činnosti politické strany je ve shodě s ústavními nebo jinými zákony
•o souladu mezinárodní smlouvy podle čl.
Kontrola vykonávaná Nejvyšším kontrolním úřadem
Nejvyšší kontrolní úřad je ústavně zřízeným nezávislým kontrolním orgánemVykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu . NKÚ plní svoji funkci samostatně a není závislý ani na moci zákonodárné (parlamentu), ani na moci exekutivní (vládě). V maximální míře jsou eliminovány politické vlivy na jeho činnost. NKÚ tak představuje jeden z nezastupitelných prvků parlamentní demokracie. Ústava České republiky, vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní a dalších ústavních prvků, definuje v samostatné hlavě Nejvyšší kontrolní úřad jako nezávislý orgán, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a kontrolu plnění státního rozpočtu.
Na základě zákona i zákon č. 166/1993 Sb.v platném znění , o Nejvyšším kontrolním úřadu NKÚ zejména kontroluje a posuzuje hospodaření se státním majetkem i s finančními prostředky vybíranými na základě zákona (např. na zdravotní a sociální pojištění) a také plnění příjmových a výdajových položek státního rozpočtu. Na základě novely zákona o České národní bancez roku 2002 provádí NKÚ kontrolu hospodaření ČNB v oblasti výdajů na pořízení majetku a na provoz ČNB. Aby byla v co nejvyšší míře zabezpečena objektivita při posuzování kontrolovaných skutečností a v rozhodování, byl pro rozhodování o zásadních otázkách týkajících se kontrolní působnosti úřadu uzákoněn kolektivní princip. Proto o plánování a závěrech z kontrolní činnosti NKÚ rozhodují jeho kolektivní orgány - Kolegium a senáty Úřadu. Kolegium se sestává z prezidenta, viceprezidenta a z patnácti členů Úřadu; senáty tvoří členové Úřadu a jsou minimálně tříčlenné. Členové Úřadu jsou na návrh prezidenta NKÚ voleni Poslaneckou sněmovnou Parlamentu České republiky; jejich funkční období trvá nepřetržitě do šedesáti pěti let věku. Institucionální nezávislost NKÚ je ve vztahu ke členům Kolegia podtržena ze zákona založeným zvláštním institutem kárného řízení, které probíhá před Kárnou komorou Úřadu, jejímiž členy jsou prezident Úřadu a dva soudci Nejvyššího soudu. Nezávislost institucionální doplňuje též přiměřená nezávislost finanční. Jediným určujícím orgánem v tomto směru je Poslanecká sněmovna a státní rozpočet. Takovýmto pojetím NKÚ byly současně naplněny i základní principy a doporučení Limské deklarace .
Kontrola vykonávaná správními orgány
V tomto případě jde o státní kontrolu, kterou vykonávají ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy. Jde také o kontrolu vykonávanou místními orgány státní správy a obcemi, pokud vykonávají státní správu, a o kontrolu vykonávanou ostatními orgány státní správy. Do jejich působnosti náleží specializovaná kontrola, odborný dozor nebo inspekce podle zvláštních předpisů. Tato kontrola se řídí zákonem ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, v platném znění.
Kontrola vykonávaná ministerstvy
Kontrola, kterou vykonávají ústřední orgány státní správy - ministerstvaa ostatní ústřední orgány státní správy, je jednak kontrola, kterou vykonává příslušný ústřední orgán v rozsahu své působnosti stanovené zvláštními předpisy a jednak kontrola, kterou vykonává příslušný orgán jako součást plnění vlastních úkolů v příslušném odvětví nebo oblasti státní správy .
Pro provádění kontrolní činnosti nad výkonem přenesené působnosti obcí zákonpodrobněji upravuje zásady provádění kontrol, oprávnění a postup kraje při této kontrole, povinnosti kontrolovaných subjektů, povinnosti kontrolujícího, náležitosti protokolů pořízených při kontrole, uplatňování námitek proti obsahu kontrolních zjištění a ukládání pokut obcím, jestliže při kontrole nepředloží na vyžádání dokumenty o kontrolách, které již v dané věci provedly jiné kontrolní orgány nebo jestliže ve stanovené ani v nově uložené lhůtě neodstranily nedostatky při kontrole zjištěné.
Pokud je orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech právnických nebo fyzických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, je k řízení příslušný krajský úřad. Nestanoví-li zákon jinak, vztahuje se na toto řízení správní řád . K přezkoumávání rozhodnutí krajského úřadu je v těchto věcech příslušné Ministerstvo vnitra ČR . Odvolací orgán přitom nemůže přezkoumávané rozhodnutí změnit.
Při výkonu přenesené působnosti jsou orgány územní samosprávy podřízeny příslušnému ministerstvu.. Tato ministerstva řídí na příslušném úseku výkon státní správy vydáváním právních předpisů a směrnic
Uvedená ministerstva přezkoumávají rozhodnutí orgánů kraje a kontrolují výkon přenesené působnosti, který tyto orgány zajišťují na svěřeném úseku.
Ministerstvo vnitra koordinuje vydávání směrnic jednotlivých ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, jež se dotýkají přenesené působnosti krajů a vydává Věstník vlády pro orgány krajů a orgány obcí.
Činnost ministerstev řídí, kontroluje a sjednocuje vláda České republiky .
Kompetence krajů pro výkon kontroly
Obdobné pojetí výkonu kontroly přicházelo v úvahu u kontroly vykonávané v působnosti orgánů místní správy, tj. především u kontroly, vykonávané okresními úřady.
Dne 31.12.2002 však ukončilo svoji činnost 73 okresních úřadůa jejich působnosti byly přeneseny převážně na 205 obcí s rozšířenou působností. Menší část kompetencí zaniklých okresních úřadůbyla s účinností od 1.1.2003 přenesena na krajské úřady a na další správní úřady Kraje mají ústavněprávní statut, to znamená, že je lze vytvořit nebo zrušit jen ústavním zákonem.
Krajský úřad v přenesené působnostivykonává dozor nad výkonem samostatné a přenesené působnosti obcí podle zvláštního zákona .
Dozor je zaměřen výhradně na následné posuzování dodržování zákonnosti a je prováděn tak, aby nebyla omezována samostatná působnost a rozhodovací pravomoc orgánů obce.
Petice
Ve věcech veřejného zájmu se smí každý peticí obracet na státní orgány a orgány územní samosprávy. Nesmí však jimi vyzývat k porušování lidských práv a svobod nebo zasahovat do nezávislosti soudů.
K sestavení, sehnání podpisů a k doručení petice mohou občané vytvořit petiční výbor.
Státní orgán je povinen petici přijmout, posoudit její obsah a do 30 dnů na ni písemně odpovědět. Nečinnosti orgánu nemůže petent právními prostředky zabránit, přípustná není ani ústavní stížnost. Může si však stěžovat v rádiu, takže důsledky porušení povinnosti státního orgánu jsou pouze politické.
V některých případech je petice podmínkou určitého práva (např. u přijetí kandidátní listiny nezávislých kandidátů).
Stížnosti ve veřejné správě
Stížnosti , oznámení a podání se týkají většinou osobního konkrétního zájmu.
Dne 1. ledna 2006 nabylo účinnosti nařízení vlády č. 370/2005 Sb., kterým se zrušuje vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících..
Ke stejnému dni pak nabyl účinnosti zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 413/2005 Sb. Ustanovením § 175 zákona č. 500/2004 Sb. se nově upravuje oblast vyřizování stížností: Zásadní rozdíl oproti dosavadní právní úpravě vyplývá zejména ze skutečnosti, že vyřizování stížností již nebude nadále upraveno samostatným právním předpisem, ale stává se součástí správního řádu. Z toho je nově třeba vycházet při vymezení oblasti, na kterou se budou stížnosti podané v souladu s § 175 zákona č. 500/2004 Sb. vztahovat.
Ustanovení § 1 zákona č. 500/2004 Sb. vymezující předmět úpravy stanoví, že tento zákon upravuje postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (dále jen "správní orgán"). Výše uvedené je tedy nutné chápat tak, že stížnosti podané v souladu s ustanovením § 175 zákona č. 500/2004 Sb. mohou směřovat pouze proti postupu správního orgánu při jeho činnosti v oblasti veřejné správy.
Pokud tedy budou stěžovatelem napadány skutečnosti mimo tuto oblast, není možné v souladu s ustanovením § 175 zákona č. 500/2004 Sb. postupovat.