Historie kontroly v našich zemích

V našich zemích, které byly do roku 1918 součástí rakousko-uherské monarchie, byla první kontrolní institucí Dvorská účetní komora(Hofrechnungskammer), založená v roce 1761. Název této instituce, která měla působnost pro celou habsburskou monarchii, byl později několikrát měněn. V letech 1792 - 1794 byla v činnosti Hlavní státní účtárna(Staatshauptbuchhaltung), v letech 1794 - 1805 to byla Nejvyšší státní kontrola (Oberste Staatskontrolle) a v letech 1805 - 1840 se instituce nazývala Generální účetní ředitelství (General-Rechnungs-Direktorium). Nejvyšší účetní kontrolní úřad(Oberste Rechnungs-Kontroll-Behörde) byl založen v roce 1840 a pod tímto názvem pracoval do roku 1866, kdy vznikl Nejvyšší účetní dvůr(Oberster Rechnungshof). Nejvyšší účetní dvůr s působností pro naše země existoval až do roku 1919. Po vzniku Československé republiky v roce 1918 na tradici tohoto úřadu navázal Nejvyšší účetní kontrolní úřad v Praze. Úřad byl založen v roce 1919 zákonem o zřízení a působnosti Nejvyššího účetního kontrolního úřadu.

Po roce 1919 byla kontrola v našich zemích zaměřena na kontrolu pokladní správy, kontrolu správní a kontrolu státní. Kontrola pokladní správy sledovala práci výkonných orgánů a soulad jejich postupu s platnými předpisy; kontrola správní - s působností pro veškeré úřady - sledovala, zda se příjmy a vydání realizují podle zákonů, předpisů a nařízení a v mezích rozpočtu. Třetím typem byla kontrola státní, která se zabývala stanovením hospodářského plánu pro určité hospodářské nebo účetní období a zjišťovala, zda se státní správa tímto autoritativně předepsaným plánem řídí. Tato kontrola byla ústavním právem Parlamentu, který ji vykonával jednak stanovením rozpočtu a jednak projednáním účetní uzávěrky, a týkala se odpovědnosti ministerstev. Úřad byl podřízený Parlamentu, prováděl zejména následnou kontrolu hospodaření, byl monokratický, ze zákona samostatný, rovnocenný ministerstvům a zároveň na nich nezávislý; byl mu určen dozor nad státním hospodářstvím a státním dluhem. V čele stál předseda, který byl jmenován prezidentem republiky. Tento úřad fungoval - s odhlédnutím od změn v době nacistické okupace - až do roku 1951. Tehdy bylo zřízeno ministerstvo státní kontroly jako jeden z nástrojů centralizovaného direktivního způsobu řízení.

V první polovině padesátých let byl v našich zemích převzat sovětský model řízení národního hospodářství; profesionální kontrolní instituce se stala ústředním orgánem státní správy v čele s ministrem, který byl členem vlády. Tehdejší systém vyžadoval zaměřit výkon vrcholné kontroly na prosazování politických cílů totalitního režimu vedeného komunistickou stranou a na prosazování jejího způsobu hospodaření. Po roce 1960 bylo ministerstvo nahrazeno Ústřední komisí státní kontroly a statistiky, která vedle výkonu kontroly shromažďovala i veškeré hlavní statistické údaje. Kontrolní činnost se zaměřovala převážně na kontrolu plnění státního plánu ve výrobních organizacích. Malá pozornost byla věnována kontrole centrálních orgánů. Prověřování finančního hospodaření státu podle jednotlivých kapitol rozpočtu prakticky neexistovalo. Oddělení vrcholných institucí statistiky od kontroly se datuje od roku 1967, kdy byly zřízeny dva samostatné ústřední úřady.

Během krátkého reformního období kolem roku 1968 byla nejvyšší instituce kontroly podřízena Parlamentu. V roce 1971 byla zřízena soustava orgánů lidové kontroly, rozčleněná na federální a republikovou, a to opět jako přímý nástroj řízení státu a společnosti komunistickou stranou.

V souvislosti s počátkem demokratických změn v našich zemích po roce 1989 bylo v první etapě (v roce 1990) zřízeno Federální ministerstvo kontroly a současně vznikla republiková ministerstva pro Českou a Slovenskou republiku. Tato ministerstva byla ústředními orgány státní správy v čele s ministry.

Ve druhé etapě (od roku 1991) pokračovaly výrazné změny v činnosti státní kontroly. Působnost byla vymezena na státní správu a jí podřízené orgány včetně právnických osob a včetně všech dalších osob, jimž byly poskytnuty prostředky ze státního rozpočtu.

Ve třetí etapě změn v koncepci kontrolní činnosti bylo připravováno obnovení Nejvyššího kontrolního úřadu. Po přechodnou dobu byla v činnosti federální i republiková ministerstva kontroly a Nejvyšší kontrolní úřad České republiky.

Po vzniku samostatné České republiky v roce 1993 byl zřízen nynější Nejvyšší kontrolní úřad; jeho působnost a postavení jsou popsány v dalším textu.

Hlavním posláním NKÚ je zajistit, aby bylo nakládáno hospodárně s prostředky daňových poplatníků, s prostředky vybíranými na základě zákona a s majetkem státu.

K naplnění kontrolní působnosti úřadu Kolegium každoročně sestavuje a schvaluje plán kontrolní činnosti na příslušný rozpočtový rok; konečným výstupem z kontroly zařazené do plánu je schválený kontrolní závěr.

Úřad se při kontrolní činnosti zaměřuje v prvé řadě na to, zda státní a další subjekty se svěřeným státním majetkem a prostředky nakládají účelně a hospodárně a zda přitom postupují v souladu s právními předpisy. Obdobným způsobem postupuje NKÚ při kontrole využívání prostředků, které byly poskytnuty České republice ze zahraničí, a při kontrole prostředků, za které převzal stát záruky. Předmětem kontroly je také vydávání a umořování státních cenných papírů a zadávání státních zakázek. Na základě výsledků své kontrolní činnosti NKÚ zpracovává a ve stanovené lhůtě předkládá Poslanecké sněmovně kvalifikovaná stanoviska ke zprávě o plnění státního rozpočtu a ke státnímu závěrečnému účtu.

NKÚ také zpracovává na požádání Parlamentu České republiky a jeho orgánů připomínky a stanoviska k návrhům právních předpisů, zejména pokud se týkají rozpočtu, účetnictví, statistiky a kontrolní, daňové a inspekční činnosti. Mimoto NKÚ neformálně spolupracuje v rámci legislativního procesu s vládou, jednotlivými ministerstvy i ostatními ústředními orgány.

Systém plánování a provádění kontroly

Plán kontrolní činnosti

Základem kontrolní aktivity NKÚ je, jak již bylo výše zmíněno, plán kontrolní činnosti, což je věcné a časové vymezení jednotlivých kontrolních akcí pro následující rozpočtový rok. Jeho obsahem je předmět a cíl kontroly, určení kontrolovaných subjektů (tzv. kontrolovaných osob) a časového průběhu kontroly. Dále se v plánu uvádí jméno člena Kolegia pověřeného vypracováním kontrolního závěru a orgán NKÚ tento závěr schvalující. Je-li tímto orgánem senát, jsou vyjmenováni členové NKÚ, kteří tento senát tvoří.

Podkladem pro sestavení plánu kontrolní činnosti jsou podněty prezidenta, viceprezidenta a členů NKÚ. Podněty vycházejí jak z vlastní kontrolní činnosti, tak od Poslanecké sněmovny a Senátu, jejich orgánů a vlády České republiky.

Plán kontrolní činnosti, schválený Kolegiem NKÚ, předkládá prezident NKÚ k informaci Poslanecké sněmovně a vládě České republiky. Zveřejňuje jej ve Věstníku NKÚ.

Postup při provádění kontroly je stanoven v zákoně uvedeným kontrolním řádem, který upravuje vztahy mezi Úřadem, orgány Úřadu, členy Úřadu a kontrolory pověřenými kontrolní akcí na jedné straně a kontrolovanými osobami na druhé straně. Kontrolu vykonávají členové NKÚ a kontroloři na základě písemného pověření.

Příprava

Každé kontrolní akci předchází přiměřená příprava, která je jedním z nezbytných předpokladů pro kvalifikované provedení akce. Účelem přípravy je získat co nejvíce informací jak o tématu kontroly, tak o subjektech, u nichž bude kontrola provedena. Součástí výchozí analýzy je i výběr a stanovení kritérií pro hodnocení předmětu kontroly.

Na základě vyhodnocení shromážděných podkladů a informací je zpracován program kontrolní akce a sestavena kontrolní skupina. Součástí přípravy je instruktáž kontrolní skupiny, kterou věcně zabezpečuje příslušný člen NKÚ a jejímž obsahem je zejména organizační, metodické a časové zajištění kontrolní akce.

Provedení kontroly

Při zahájení kontroly předloží kontroloři kontrolované osobě pověření, seznámí ji s programem kontrolní akce a vyžádají si potřebnou součinnost. Kontrolu smějí provádět jen kontroloři, u kterých je záruka nepodjatosti k předmětu kontroly a vůči kontrolovaným osobám.

Kontroloři jsou povinni při kontrole zjistit skutečný stav věcí, prokázat jej příslušnými doklady, porovnat zjištěný stav se stanovenými kritérii a případně doložit, které právní předpisy, resp. která jejich ustanovení byla porušena nebo nebyla dodržena. Mají přístup do všech částí objektu a ke všem dokladům a písemnostem; jsou však povinni respektovat oprávněné zájmy a práva kontrolovaných osob. O zjištěných skutečnostech musí zachovávat mlčenlivost.

Povinností kontrolovaných osob je poskytnout při kontrole nezbytnou součinnost včetně potřebného technického zázemí. Za zaviněné neposkytnutí součinnosti je NKÚ oprávněn uložit ve správním řízení odpovědnému pracovníkovi pokutu do výše 50 000 Kč.

Výsledky kontrol, jejich uplatňování a zveřejňování

Kontrolní protokol

O kontrole se pořizuje kontrolní protokol. Jeho obsahem je popis zjištěných skutečností s konkrétním uvedením nedostatků a příslušných právních předpisů, jejichž ustanovení byla porušena. Mezi nezbytné náležitosti protokolu patří jména kontrolorů, přesné označení kontrolované osoby, uvedení místa a času provedené kontroly, jejího předmětu a odkazů na doklady, o které se protokol opírá. Protokol podepisují kontroloři a po seznámení se s jeho obsahem i odpovědný zástupce kontrolované osoby. Proti protokolu mohou kontrolované osoby podat (písemnou formou) zdůvodněné námitky. Rozhodnutí o námitkách je v působnosti vedoucího kontrolní skupiny.

Pokud vedoucí kontrolní skupiny námitkám nevyhoví, má kontrolovaná osoba právo odvolat se podle věcné příslušnosti kontrolní akce buď k členu NKÚ, nebo k senátu, nebo ke Kolegiu, jež o odvolání a dalším postupu s konečnou platností rozhodnou.

Kontrolní závěr

Na základě kontrolních protokolů a příslušných dokladů jsou výsledky kontrol shrnuty a vyhodnoceny ve formě kontrolního závěru.

Kontrolní závěr vypracovává člen NKÚ odpovědný za řízení kontrolní akce ve spolupráci s příslušnými kontrolními nebo územními odbory. Po předchozím interním připomínkovém řízení jej schvaluje - podle významu a povahy kontrolní akce - buď celé sedmnáctičlenné Kolegium, nebo senát.

Prezident NKÚ zasílá všechny schválené kontrolní závěry neprodleně Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě České republiky, České národní bance, pokud je kontrolovanou osobou, a na požádání také příslušným ministerstvům. Rovněž je zveřejňuje ve Věstníku NKÚ. Kontrolní protokoly a další podklady ke schváleným kontrolním závěrům poskytuje NKÚ Poslanecké sněmovně, jejím orgánům a vládě ČR pouze na vyžádání.

Zjistí-li NKÚ při výkonu kontrolní činnosti skutečnosti, které nasvědčují trestné činnosti nebo porušení hmotně-právních předpisů, oznámí to příslušným orgánům. Oznámení o podezření z trestné činnosti podává prezident NKÚ státnímu zástupci, úřadu vyšetřování nebo orgánům policie. Od ledna 1997, po legislativní úpravě v zákoně o správě daní a poplatků, NKÚ oznamuje správcům daně skutečnosti uvedené v kontrolních protokolech, pokud mají vztah k daňovým povinnostem kontrolovaných osob.

Výroční zpráva a Věstník NKÚ

Souhrnné výsledky kontrolní a další činnosti NKÚ jsou zhodnoceny ve výroční zprávě publikované ve Věstníku. Výroční zpráva obsahuje zejména zhodnocení

• plánu kontrolní činnosti a jeho skladby včetně změn,
• dokončených a rozpracovaných kontrolních akcí,
• finančních přínosů z kontrol,
• ostatních aktivit NKÚ,
• kontaktů s veřejností a publikační činnosti.

Věstník NKÚ vychází čtvrtletně a kromě schválených kontrolních závěrů a výroční zprávy obsahuje také plán kontrolní činnosti na příslušný rozpočtový rok; v jeho prvním čísle byly uvedeny také jednací řády Kolegia i senátů a Kárný řád.