Kapitola 1. - Úvod

Zákon č. 320/2001 Sb., Zákon o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) s datem účinnosti do 1. ledna 2002 (dále jen "zákon") spolu s prováděcím předpisem, vyhláškou č. 416/2004 Sb. Vyhláška Ministerstva financí, kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole) s datem účinnosti od 1. března 2002, právně upravuje problematiku finanční kontroly ve veřejné správě v České republice.

Úprava právního rámce pro zapojení kontrolních mechanismů orgánů veřejné správy do kontrolního systému veřejné správy se začínala rýsovat v období, kdy tuzemský kontrolní systém musel být srovnatelný s kontrolními systémy států Evropských společenství.

Dle Důvodové zprávy je účelem zákona vymezení právního rámce pro založení systému finanční kontroly ve veřejné správě. Základním cílem zákona je pak zabezpečit právní předpoklad pro vytvoření funkčního kontrolního systému v oblasti veřejné správy. Základním úkolem zákona dále je ověřovat, zda veřejné prostředky jsou využívány v souladu s právními předpisy, popř. v souladu se stanovenými pravidly, zda je s majetkem státu nakládáno hospodárně a zda je chráněn před negativními jevy.

V zákoně jsou stanoveny zásady organizace a řízení finanční kontroly a základní pravidla pro její provádění. Současně zákon vytváří podmínky pro provádění kontroly využívání finančních prostředků poskytnutých České republice ze zahraničí a vymezuje oprávnění kontrolních orgánů mezinárodních organizací k provádění finanční kontroly týkající se jimi poskytnutých finančních prostředků.

V § 1 odst. 1 zákona je v souvislosti s výše uvedeným stanovena působnost doslovně takto:

"Zákon vymezuje uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy. Stanoví předmět, hlavní cíle a zásady finanční kontroly vykonávané podle tohoto zákona a podle zvláštních právních předpisů, pokud tak tyto předpisy stanoví."

Zákon ustanovuje třístupňovou organizační strukturu systému finanční kontroly, v němž funkci gestora plní Ministerstvo financí v souladu s kompetenčním zákonem.

Je nutno dále zohlednit i skutečnost, že členství v Evropské unii klade zvláštní nároky na finanční kontrolu a v tomto ohledu se právem uplatnil požadavek na vytvoření nového popř. částečně nového systému finanční kontroly ve státní správě v České republice.

Zkvalitňování procesů v této oblasti bylo nutno zaměřit především na prohloubení provádění předběžné, průběžné a následné finanční kontroly v působnosti řídících struktur (finančního a ostatního výkonného managementu) a kontroly systému manažerské finanční kontroly nezávislými specializovanými útvary včetně zajištění vzájemné spolupráce a výměny informací), na obnovu systému finanční kontroly jako nedílné součásti vnitřního řízení na všech stupních organizace veřejné správy, na jednotné metodické řízení finanční kontroly v celé veřejné správě, a na vytvoření právních a institucionálních podmínek pro zajištění finanční kontroly u prostředků poskytnutých České republice ze zahraničí a řešení oprávnění kontrolních orgánů mezinárodních organizací pro provádění finanční kontroly v souladu s uzavřenými mezinárodními smlouvami.

Tento kontrolní systém, který se již od roku 2001 zavádí, má navazovat nejenom na současně platnou legislativu ES, ale bude se především orientovat na nově přijatou legislativu ve vazbě na aktivity SEM 2000 ("Sound and Efficient Management Programme").

Mezi tato opatření patří především zvýšení důrazu na průběžnou a předběžnou finanční kontrolu na jednotlivých stupních státní správy se zaměřením na konečného uživatele, dále na vytvoření funkce samostatného finančního kontrolora v každé organizaci a respektování jednotných pravidel pro finanční kontrolu strukturálních fondů podle nařízení Rady č. 2052/88, 4253/88, 4258/88 a další.

Pokud srovnáváme situaci České republiky v této oblasti s ostatními zeměmi Evropské unie, ukazuje se skutečnost, že v České republice chybí instituce typu státní pokladny, jejímž prostřednictvím se uskutečňují platby z veřejných rozpočtů. Proto také byla před koncepcí právního rámce finanční kontroly provedena analýza stávajícího kontrolního systému v České republice. Byla shledána jako nedostatečná a neodpovídající požadavkům Evropské unie.

V České republice také chybí důsledná kontrola těchto plateb. I když v České republice existuje nezávislý kontrolní orgán, kterým je Nejvyšší kontrolní úřad, chybí profesionální kontrola na úrovni vlády, která by realizovala kontrolu veřejných financí včetně státní správy. Ministerstva České republiky sice zřídila kontrolní útvary, ale ty nemohou tuto funkci nahradit.

Absence kontrolních institucí na úrovni vlády se projevuje jako závažný problém, a to z hlediska integrace do Evropské unie, neboť součástí funkce demokratického státu musí být i veřejná kontrola hospodaření státní správy a samosprávy. Je nutné v legislativní úpravě tzv. rozpočtových pravidel zavést zásadu zveřejňování účetních uzávěrek, zpřístupňování veřejnosti, veřejného projednávání rozpočtů i výsledků hospodaření apod.

Zásadním krokem k zefektivnění, zprůhlednění a optimalizaci kontroly financování veřejné správy je důsledné oddělení financování výkonu státní správy a samosprávy od ostatních prostředků na veřejné statky a služby jak v rozpočtu, tak v účetnictví.

K transparentnosti a k umožnění veřejné kontroly výdajů na činnost jednotlivých orgánů veřejné správy přispívají normativní metody založené na měřitelnosti některých jevů charakteristických pro jejich výkon (např. správní náklady na výběr daní ve vztahu k objemu vybraných daní – ukazatel, který motivuje k zjednodušení daňového systému a k vyššímu využití informačních technologií, který však může vést i k prosazování vyšších pokut nebo ke zvyšování daní).

V neposlední řadě bylo nutno sladit jednotlivé úseky fiskální politiky s požadavky EU. To znamená, že je nutno přijmout i legislativní a institucionální kroky, které se pak odrazí ve financování veřejné správy.

Dalším nezbytným úkolem byla reálná možnost vyjasňování toků finančních prostředků z rozpočtu a do rozpočtu EU. Jde například o sjednocování sazeb, harmonizaci způsobu výběru, účtování a převádění prostředků do rozpočtu EU, kontrolu a uchovávání dokumentů.

V neposlední řadě je tímto zákonem sledován veřejný zájem na zvýšení účinnosti, efektivnosti a hospodárnosti veřejné správy včetně vytváření právních podmínek pro prevenci výskytu negativních jevů při nakládání s veřejnými financemi.

Proto se předmětem právní úpravy, která je v této práci sledována, staly především otázky transformace systému finanční kontroly ve veřejné správě ve vztahu k implementaci evropských standardů, základních cílů a obecných zásad vnitřního řízení a kontroly v orgánech veřejné správy a postavení kontrolních orgánů mezinárodních organizací při kontrole hospodaření s prostředky poskytovanými v rámci zahraniční pomoci.